شناسه خبر:10730

بودجه، آیینه‌ی تمام‌نمای دولت‌داری

  • انداز قلم

28 حوت 1396 / سند بودجه‌ی ملی بیانگر نقش و جایگاه دولت در اقتصاد و انعکاس دهنده‌ی فعالیت‌های مالی دولت در بخش‌های انکشافی و عملیاتی است. مصرف بودجه‌ی انکشافی نشان دهنده‌ی پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها، تحقق اهداف انکشافی، رشد اقتصادی، تحرک و پویایی در چرخه‌ی اقتصاد و عرضه خدمات بهتر است. بودجه یک تعهد دوجانبه می‌باشد که تهداب آن برتوازن بین مصرف بودجه‌ی انکشافی و مصرف بودجه‌ی عادی استوار است. تا با حداکثر مؤثریت ومثمریت اهداف کلان ملی تحقق پیدا کند. بنابراین باید ادارات در مقابل تخصیص بودجه پاسخگو باشند که چه تغییرات مثبتی روی دسترخوان مردم به صورت متوازن و پایدار ایجاد می‌کنند. اگرچه پیشرفت‌های قابل ملاحظه‌ای در سال‌های اخیر در مصرف مؤثر و مثمر رونما شده است، اما همچنان سوال اساسی این است که چرا علی‌رغم تأکید و اراده جدی در تمام سطوح دولت نه تنها اوسط مصرف بودجه انکشافی در طی دو دهه‌ی گذشته پایین‌ بوده، بلکه مؤثریت و مثمریت بودجه‌ی مصرف‌‌شده نیز رضایت‌بخش نبوده است. تاکنون رویکردها در مقابل عدم مصرف بودجه‌ی انکشافی بیشتر به محاکمه کشاندن رهبری ادارات بوده و کمتر به عوامل ریشه‌ای عدم مصرف بودجه توجه شده است. با وجود تغییرات متنوع در رهبری ادارات، اوسط مجموع مصرف بودجه انکشافی در جریان یک دهه‌ی گذشته۵۰% است و ادارات با اتخاذ تدابیر به شدت محافظه‌کارانه، بودجه‌ی انکشافی کمتری را در هر سال مالی مطالبه می‌کنند، یا در جریان سال مالی به ویژه بررسی وسط مالی مبالغ قابل توجهی را از بودجه انکشافی سال مالی کاهش و یا تعدیل می‌کنند که مشکلات ذیل را ایجاد می‌کند: عدم تحقق اهداف انکشافی و نتایج منفی آن بر رشد اقتصادی، تحرک و پویایی در چرخه اقتصادی و عرضه خدمات بهتر برای مردم تحت‌الشعاع قرار گرفت ناصل انکشاف متوازن و عدالت اجتماعی در ولایت‌های مختلف کاهش بهره‌وری و کارایی بودجه‌ی عادی مصرف شده (اوسط دهه گذشته ۸۸٫۶۲%) و عدم توازن در مقایسه با بودجه‌ی انکشافی مصرف شده (اوسط دهه گذشته ۵۰%)

در این نوشته به بررسی و ارزیابی ساختاری بودجه پرداخته می‌شود که می‌توان آن را در ۶ لایه‌ی ذیلا دسته‌بندی کرد:

۱٫ ظرفیت داخلی ادارات: اگر چه در ادارات بخش‌های مختلفی در روند بودجه تأثیر‌گذار استند، ولی موارد زیر بیشترین تأثیر را روی بودجه دارند:
۱٫۱ پلانگذاری واقع‌بینانه‌ی بودجه: پلانگذاری بودجوی هر سال مالی باید با توجه به شرایط واقعی افغانستان، منابع مالی موجود، شرایط امنیتی، زمانگیر بودن پروسه‌های اداری، ظرفیت بازار شرکت‌های داوطلب، ریسک‌های احتمالی، ظرفیت و توانمندی بشری و تشکیلاتی صورت گیرد. همچنین پول‌های انتقالی مصرف نشده از سال‌های گذشته، تاریخ ختم مساعدت‌ها و قرضه، موجودیت پول فیزیکی به صورت جامع، بررسی و ارزیابی شود. بودجه‌ی درخواستی برای هر پروژه متناسب با نوعیت، حجم و زمانبندی آن مطابق پلان‌های استراتژیک ادارات و در راستای اولویت‌های ملی باشد که این معیارها کمتر در پلانگذاری بودجه به شکل یکپارچه در نظر گرفته شده است. همچنین باید روی توازن، انسجام و پیوسته‌گی بودجه‌ی ادارات مرتبط در سطح ملی بیشتر توجه شود.

۱٫۲ ظرفیت و توانمندی بشری و تشکیلاتی برای مدیریت پروژه‌های سازمانی: این بخش نیازمند سرمایه‌گذاری در شش بخش ۱٫ پلانگذاری استراتژیک و انتخاب پروژه‌ها و پروگرام‌ها؛ ۲٫ برنامه‌ریزی جامع و منسجم پروژه‌ها و پروگرام‌ها؛ ۳٫ پروژه سازی و ترتیب اسناد تخنیکی پروژه‌ها؛ ۴٫ طی مراحل تدارکات؛ ۵٫ نظارت از تطبیق پروژه‌ها؛ ۶٫ مدیریت قراردادها و امور حقوقی، دارد. هرکدام این بخش‌ها نیازمند دانش، مهارت، تجربه و به کارگیری ابزارها و تکنیک‌های مشخص است که اغلب این ظرفیت و توانمندی در داخل ادارات وجود ندارد و یا اگر وجود دارد، نتوانسته در خدمت تحقق اهداف سازمانی قرارگیرد. همچنین یکپارچه‌گی، هماهنگی و ارتباطات سازمانی بخش‌های متذکره در داخل ادارات بسیار مهم است. 

۱٫۳ کیفیت پایین و ابهام در اسناد تخنیکی و پروژه سازی: حیطه‌ی کاری و مکلفیت‌های هر پروژه باید با درنظرداشت ۱٫ اهداف سازمانی؛ ۲٫ توازن بین نیازمندی‌ها و توقعا جوانب ‌ذیدخل؛ ۳٫ نیازمندی‌های تخنیکی، کیفی و آماده‌گی‌های بعد از ختم پروژه به صورت جامع ترتیب و در قالب اسناد واضح و قابل فهم برای شرکت‌های دواطلب ارایه شود. همچنین برآورد زمان و قیمت تخمینی پروژه‌ها باید منطقی و منطبق بر شرایط واقعی ساحه‌ی پروژه باشد. در غیر این صورت، شرکت‌های کمی علاقه‌مند به اشتراک در پروسه‌ی داوطلبی تدارکاتی می‌باشند و بعد از اینکه در جلسات قبل از داوطلبی وضاحت کافی به نگرانی‌ها و ملاحظات شرکت‌های داوطلب ارایه نمی‌شود، این شرکت‌ها از اشتراک در پروسه مایوس شده و حتا بعد از عقد قرارداد باعث دعواهای حقوقی ناتمام بین شرکت‌های قراردادی و ادارات می‌شود.

۲٫ شرایط بازار شرکت‌های داوطلب: پروژه‌های انکشافی بزرگ نیازمند تجربه، تخصص و تکنولوژی بالا می‌باشدکه در حال حاضر ظرفیت و توانمندی شرکت‌های داخلی جوابگوی معیارهای ارزیابی تدارکاتی و تطبیق این پروژه‌ها نیست. با توجه به شرایط امنیتی و سرمایه‌گذاری، کاغذپرانی حاکم بر سیستم اداری، طولانی بودن پروسه‌های تدارکاتی و هزینه‌ی زیاد ضمانت‌نامه‌های بانکی شرکت‌های بین‌المللی واجد شرایط علاقه کمی برای اشتراک در پروسه‌ی داوطلبی پروژه‌های دارند، و یا در صورت اشتراک قیمت‌های پیشنهادی آن‌ها بسیار بالا بوده، در توان دولت نمی‌باشد. با توجه به شرایط موجود در بازار، یک تعداد از اشخاص و شرکت‌های داخلی با استفاده‌ی نام و پروفایل شرکت‌های درجه ۳ و ۴ خارجی که یا در حال ورشکسته‌گی و یا تنها حاضر به همکاری از راه دور استند در پروسه‌ی داوطلبی اشتراک کرده و از روی ناچاری با یکی از این «نام‌ها» قرارداد می‌شود. بلافاصله بعد از عقد این نوع قراردادها، مشکلات حقوقی و ذات‌البینی شرکت‌های مشترک، دست به دست شدن قراردادها، ظرفیت و توامندی پایین مدیریتی و تخنیکی در ساحه‌ی کار باعث سکته‌گی کار و عدم مصرف بودجه می‌شود.

۳٫ نظام اداری و دیوان‌سالاری: مصرف بودجه‌ی انکشافی در بستر نظام اداری و دیوان‌سالاری صورت می‌گیرد که می‌تواند در سطوح مختلف روند مصرف بودجه را متأثر سازد. می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

۳٫۱ استفاده نکردن صلاحیت‌ها و مسئولیت‌گریزی: برای تسریع مصرف بودجه‌ی انکشافی، باید پروسه‌ی اجراات کوتاه و تصمیم‌گیری‌ها با قاطعیت شود، فرهنگ سازمانی طوری باشد که مسئولان با علاقه‌ی تمام صلاحیت‌های خویش را در خدمت اداره به کار گیرند. در حال حاضر مشکل تنها تفویض صلاحیت‌ها به بدنه‌ی اجرایی ادارات نه، بلکه مسئولیت‌گریزی مدیران میانی است. فضایی که باعث شده جای تصمیم‌گیری در مورد موضوعات روزمره، کمیته‌های متعدد تشکیل و یا از مراجع مختلف استعلام شود، رویکردی که نه تنها مشکلات را حل نکرده، که آن‌ها را پیچیده‌تر و از مسیر طبیعی خارج نیز می‌کند.

۳٫۲ زمانگیر بودن پروسه‌ی تصفیه و استملاک زمین: کماکان تمام پروژه‌های انکشافی بزرگ با چالش تصیفه و استملاک زمین در ساحه‌ی تطبیق پروژه مواجه اند، پروسه‌ی زمانگیری که باعث مشکلات جدی اجتماعی شده و سکته‌گی کار پروژه‌های انکشافی می‌شود.

۳٫۳ طولانی بودن پروسه‌های تدارکاتی: پروسه‌های تدارکاتی پروژه‌های زیربنایی شامل مراحل اعلان داوطلبی برای شناسایی کمپنی‌های علاقه‌مند، ارزیابی مقدماتی، توزیع شرطنامه، آفر‌گشایی، ارزیابی تخنیکی، ارزیابی مالی، انتخاب کمپنی واجد شرایط، مذاکره با کمپنی‌ها، اعلان داوطلب برنده، پروسه‌ی رسیده‌گی به شکایت و در نهایت منظوری از مراجع ذی‌صلاح می‌باشد. این مراحل به شکل نورمال بیشتر از شش ماه را دربرگرفته و در بعضی از موارد پس از ختم پروسه‌ی تدارکاتی، به دلایلی از جمله قیمت بلند آفرها شرکت‌های داوطلب و یا عدم جوابگو بودن تمام اسناد ارزیابی شده، پروسه‌ی تدارکات باید تکرار شود.

۳٫۴ زمانگیر بودن اخذ موافقه‌ی دونر‌های پروژه‌های تمویلی از بودجه‌ی غیر اختیاری: اخذ موافقه‌ی دونر‌های و ترتیب اسناد حمایوی با توجه به پالسی‌ها، پروسه‌ها و طرزالعمل‌های منحصر به فرد آن گاه زمانگیر و غیرقابل‌پیش‌بینی است.

۴٫ شرایط امنیتی: به صورت عموم پروژه‌های زیربنایی در نقاط دور افتاده و مورد هدف دشمنان مردم افغانستان می‌باشد. دشمنان مردم افغانستان در‌ واقع دشمنان انکشاف افغانستان بوده، و با ایجاد ناامنی‌ها مراحل مختلف پروژه‌ها را با چالش مواجه می‌کنند:

۴٫۱ ناامنی در مرحله‌ی ابتدایی سروی ساحوی و پروژه‌سازی: ناامنی در این مرحله باعث می‌شود تیم‌های سروی و پروژه‌سازی دسترسی آسان به ساحه پروژه نداشته و نتوانند با آسوده‌گی خاطر کار بازید ساحوی، توپوگرافی، تست‌های زمین‌شناسی و… را تکمیل کنند، نتیجه‌‌ی آن پروژه‌سازی ناقص و غیر معیاری است که نه تنها تطبیق پروژه‌ها را با مشکل مواجه کرده، که باعث دعوای حقوقی بین شرکت‌های قراردادی و ادارات نیز می‌شود.
۴٫۲ ناامنی در مرحله‌ی تدارکات: ناامنی در این مرحله باعث می‌شود علاقه‌مندی شرکت‌های داوطلب برای اشتراک در پروسه‌ی داوطلبی کاهش یابد و همچنین تعداد زیادی از پروژه‌ها به خاطر اشتراک کم داوطلبان برای بار دوم و در بعضی موارد بار سوم به اعلان سپرده شود. همچنین ناامنی باعث افزایش قیمت‌های پیشنهادی شرکت‌های داوطلب شده که اقتصادی بودن تطبیق پروژه‌ها را نیز با چالش مواجه کرده و خود دلیلی برای اعلان داوطلبی مجدد می‌باشد.

۴٫۳ نا امنی در مرحله‌ی تطبیق پروژه‌ها: نا امنی در این مرحله باعث می‌شود مسیر اکمالاتی، رفت و آمد پرسونل و تجهیزات شرکت‌های قراردادی به ساحات پروژه‌ها تحت تدابیر امنیتی، نیاز به هماهنگی با سکتور امنیتی داشته باشد که گاه زمانگیر است.

۵٫ رویکرد به پروسه‌ی انکشاف: انکشاف پروسه‌ای است که نیازمند حمایت همه‌جانبه‌ی دولت و مردم می‌باشد. انکشاف نباید سیاسی شود، ورنه مشکلات زیر را بار می‌آورد:

۵٫۱ سیاسی شدن انکشاف: گاه پروژه‌های انکشافی به جای قرارگرفتن در خدمت انکشاف، تبدیل به ابزارکمپاین‌های انتخاباتی شده و اهداف سازمانی و اولویت‌های ملی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد.

۵٫۲ توقع جزیه از انکشاف: گاه به پروژه‌های انکشافی از منظر منابع تمویلی برای کمپاین‌های انتخاباتی دیده می‌شود. حتا در مواردی مردم محل حاضر به حمایت از تطبیق پروژه‌ها بدون توقعات نامشروع از شرکت‌های قراردادی نمی‌شوند. به طور مثال، اگر جایداد یک شخص در امتداد خطوط لین برق واقع می‌شود، مالک زمین حاضر نیست که آن را با قیمیت منصفانه در اختیار پروژه قراردهد و یاتوقعات تحمیلی از قبیل استخدام وابسته‌گان، کرایه‌ی اجباری ماشینری، خریداری مصالح و به گونه‌ای باجگیری از شرکت‌های قراردادی مشاهده می‌شود.

۵٫۳ حاکم شدن فضای ترس: گاه کارگیری صلاحیت‌ها و مسئولیت‌پذیری به منظور عدم سکته‌گی پروژه‌های انکشافی، پیگرد را به دنبال دارد. انکشاف در هر کشور یک پروسه است که خالی از اشتباه نیست و باید اجازه داده شود که این پروسه به صورت طبیعی طی شود، اشتباه کند، یاد بگیرد، اصلاحات را ایجاد کند و به تکامل نسبی برسد. در غیر این صورت ترس از پیگرد، جرأت تصمیم‌گیری را سلب می‌کند و به جای حل مشکلات، تلاش‌ها بیشتر در جهت مقصر جلوه‌دادن دیگران و مبرا کردن خود و اداره تحت اثر صورت می‌گیرد.

۶٫ فساد: فساد اداری به عنوان دومین چالش، بعد از جنگ از شمار چهار چالش عمده در تحقق اهداف سند چارچوب ملی صلح و انکشاف افغانستان (۱۴۰۰-۱۳۹۵) تذکر داده شده است، حال آن که فساد در پروژه‌های انکشافی بسیار وسیع‌تر از فساد اداری می‌باشد. مراحل مختلف پروژه‌های انکشافی تحت‌‌الشعاع فساد از جانب بخشی از مردم، سکتور خصوصی، و ادارات قرار می‌گیرد. در واقع پروژه‌های انکشافی مثل گوشت قربانی و یا غنیمت جنگی تقسیم می‌شود. فساد در پروژه‌های انکشافی شامل این بخش‌ها است:

۶٫۱ فساد در مرحله‌ی انتخاب پروژه‌ها: گاه پروژه‌ها از همان آغاز طی مراحل سند بودجه ملی تحت فشارهای مراجع مختلف وارد سند بودجه‌ی ملی می‌شود. این پروژه‌ها نه تنها متناسب با اهداف سازمانی و اولویت‌های ملی نیست که بدون آماده‌گی قبلی ادارات انتخاب شده و ترتیب اسناد تخنیکی، پروژه‌سازی و داوطلبی آن قسمت اعظم یک سال مالی را دربرگرفته و بودجه‌ی آن‌ها قابلیت مصرف را در همان سال مالی ندارد.

۶٫۲ فساد در مرحله‌ی پروژه‌سازی: گاه در پروژه‌سازی معیارهای تخنیکی، ساحوی، کیفی، تحلیل ارزش، مثمریت، مؤثریت،کارایی و… در نظر گرفته نمی‌شود. در مواردی احجام برآورد‌شده واقعی نمی‌باشد و به صورت خیالی برای ساخت و پاخت بعدی با شرکت‌های قراردادی صورت می‌گیرد.
۶٫۳ فساد در مرحله‌ی تدارکات: گاه معیارهای تعیین شده‌ی ارزیابی داوطلبی برای شناسایی شرکت‌ داوطلب از نظر تخنیکی و مالی جوابگو نمی‌باشد و مراد برنده‌کردن یک شرکت مشخص است. در مواردی شفافیت، دسترسی، رقابت آزاد و عادلانه و برخورد منصفانه با تمام شرکت‌های داوطلب صورت نمی‌گیرد. حتا خود شرکت‌های داوطلب قانون‌پذیر نیستند و زمینه‌ساز فساد می‌شوند.

۶٫۴ فساد در مرحله‌ی تطبیق پروژه‌ها: گاه تأیید کیفیت و کمیت احجام تطبیق شده‌ی پروژه‌ها بین شرکت‌های قراردادی و تیم‌های نظارتی ادارات معامله‌گیری صورت می‌گیرد. در مواردی نظارت، تفتیش، کشف، تحقیق، محاکمه و تطبیق حکم توسط ادارات مختلف تحت‌الشعاع موضوعات مختلف قرار می‌گیرد.

بودجه به تنهایی آیینه‌ی تمام‌نمای دولتداری یک کشور است. بالابردن مصرف، مؤثریت و مثمریت بودجه بدون اصلاحات بنیادی در بسیاری از بخش‌ها و دخیل‌سازی و جلب حمایت مردم غیرممکن است. شاید بتوان با اقداماتی کاذب فیصدی مصرف بودجه انکشافی را در یک سال مالی بالا جلوه داد، ولی واقعیت این است که اقدامات غیر مؤثر از قبیل ۱٫ انتقال پول مصرف نشده پروژه‌های انکشافی به حسابات اعتبارات بانکی ((Letter of Credit (LC) در آخر سال مالی ۲٫ کاهش بودجه‌ی پروژه در بررسی وسط سال مالی ۳٫ تعدیل بودجه‌ی پروژه‌ها به یکدیگر ۴٫ پرداخت‌های پیشکی به پروژه‌ها ۵٫ درخواست بودجه‌ی بسیار کم انکشافی در ابتدای سال مالی ۶٫ بهانه جویی و مقصر جلوه دادن سایر نهادها ،نه تنها راهکاری برای مقابله با این چالش‌ها نیست که خودگواه عمق مشکلات می‌باشد. تا زمانی که انکشاف، ابزار کمپاین‌های انتخاباتی و بودجه‌ی سیاسی باشد، شرکت‌ها برای به دست آوردن این غنیمت جنگ سرد مجبور به جزیه دادن باشند و پروژه‌های انکشافی مثل گوشت قربانی تقسیم شود، این چالش‌ها همچنان باقی خواهد بود.

مقالات

ارسال نظر به عنوان مهمان

  • هیچ نظری یافت نشد